? ? ? ?基本案情

　　2008年4月，湖北省荊州市人民政府（以下簡稱荊州市政府）、湖北省荊州市交通運輸局(以下簡稱荊州市交通局）作為甲方與乙方某國際有限公司（以下簡稱某國際公司）訂立了《武漢至監(jiān)利高速公路洪湖至監(jiān)利段項目投資協(xié)議》約定，甲方同意按照BOT(build-operate-transfer 建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)方式（以下簡稱BOT）授予乙方武漢至監(jiān)利高速公路洪湖至監(jiān)利段項目投資經(jīng)營權(quán)。乙方接受授權(quán)，愿意按照政府部門批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容、方案、基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)、投資估算完成該項目工程的前期工作、投資建設(shè)、運營和特許期滿后的移交工作。特許期30年，自工程建設(shè)完成，通過驗收投入試運營之日起計算。2008年6月，某國際公司依法組建了以其為獨資股東的湖北某高速公路有限公司（以下簡稱某高速公司），隨后荊州市交通局（甲方）與某高速公司（乙方）訂立了《特許權(quán)協(xié)議》，對特許期、雙方的權(quán)利義務(wù)、單方解除權(quán)等事項進(jìn)行了詳細(xì)約定。涉案項目自2013年下半年正式動工建設(shè)，因某高速公司與其委托施工單位發(fā)生糾紛，涉案項目自2015年7月始停滯。2015年11月，荊州市交通局向某高速公司下達(dá)了《違約整改通知書》，要求某高速公司迅速組織項目資金到位，在60日內(nèi)組織施工單位全面復(fù)工，否則將考慮是否解除特許權(quán)協(xié)議。此后，荊州市政府、荊州市交通局多次要求某國際公司組織資金復(fù)工，某國際公司收到通知后進(jìn)行了相應(yīng)回復(fù)，但并未實質(zhì)恢復(fù)項目正常建設(shè)。2016年11月，荊州市交通局根據(jù)《特許權(quán)協(xié)議》第七十七條的約定作出《終止（解除）協(xié)議意向通知》，通知某高速公司在三十天內(nèi)就采取措施避免單方面解除《特許權(quán)協(xié)議》進(jìn)行協(xié)商。嗣后，某高速公司未與荊州市交通局達(dá)成一致意見。2017年7月，荊州市交通局依某國際公司、某高速公司申請就擬終止（解除）《特許權(quán)協(xié)議》舉行聽證之后作出了《終止（解除）特許權(quán)協(xié)議通知》（以下簡稱《通知》）并送達(dá)。某國際公司、某高速公司不服《通知》向湖北省人民政府（以下簡稱湖北省政府）提起了行政復(fù)議，湖北省政府復(fù)議予以維持。某國際公司、某高速公司不服訴至法院，請求撤銷荊州市政府作出的《通知》和湖北省政府作出的維持復(fù)議決定。

　　裁判結(jié)果

　　湖北省武漢市中級人民法院一審認(rèn)為，涉案協(xié)議系荊州市政府為加快湖北省高速公路建設(shè)，改善公路網(wǎng)布局，以BOT的方式授予某國際公司洪湖至監(jiān)利段項目投資經(jīng)營權(quán)，屬于以行政協(xié)議的方式行使行政權(quán)力的行為。在行政協(xié)議的訂立、履行過程中，不僅行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)恪守法定權(quán)限，不違背法律、法規(guī)的強制性規(guī)定，履行協(xié)議約定的各項義務(wù)，作為行政協(xié)議的相對方的某國際公司亦應(yīng)嚴(yán)格遵守法定和約定的義務(wù)，否則行政機關(guān)有權(quán)依照法律規(guī)定以及協(xié)議的約定，行使解除協(xié)議的權(quán)利。本案中，某高速公司因與其委托施工方發(fā)生爭議，涉案項目自2015年7月始未正常推進(jìn)，致使協(xié)議目的不能實現(xiàn)，《特許權(quán)協(xié)議》約定的荊州市政府行使單方解除權(quán)的條件成就，荊州市政府作出《通知》符合法律規(guī)定，亦符合《特許權(quán)協(xié)議》的約定。此外，為妥善處理爭議，荊州市政府不僅按照約定給予了協(xié)談?wù)钠?，且在擬作出解除協(xié)議之前給予某高速公司充分的陳述、申辯權(quán)并如期舉行了聽證，作出被訴《通知》行為事實清楚，證據(jù)充分，程序妥當(dāng)。一審法院遂駁回了某國際公司、某高速公司的訴訟請求，但考慮到某國際公司、某高速公司在涉案項目前期建設(shè)中，已進(jìn)行了大額投資和建設(shè)，建議荊州市政府在協(xié)議終止后，妥善處理好后續(xù)審計、補償事宜。某國際公司、某高速公司不服，提起上訴。湖北省高級人民法院二審判決駁回上訴，維持一審判決。

　　典型意義

　　政府通過BOT協(xié)議引進(jìn)社會資本參與高速公路建設(shè)，是新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是發(fā)揮政府職能，充分釋放社會資本潛力，更好地實現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)目標(biāo)的有效方式。因此，BOT協(xié)議的性質(zhì)通常為行政協(xié)議，由此引發(fā)的相關(guān)爭議，依法應(yīng)由行政訴訟予以受理。另外，本案中湖北省政府作出維持復(fù)議決定，表明復(fù)議機關(guān)亦可以依法受理行政協(xié)議爭議。協(xié)議相對人存在根本違約行為，導(dǎo)致協(xié)議目的不能實現(xiàn)時，行政機關(guān)可以單方行使法定解除權(quán)。因行政機關(guān)不能以原告身份提起行政協(xié)議之訴，行政機關(guān)通常以單方通知或決定的方式，依法送達(dá)給協(xié)議相對人以解除行政協(xié)議，送達(dá)之日即為行政協(xié)議解除之時。行政機關(guān)單方解除行政協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在解除決定中就協(xié)議解除后的法律后果一并予以明確，尤其是協(xié)議相對人依法應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)義務(wù)或承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的。關(guān)于行政協(xié)議解除的法律效力，可以參照適用有關(guān)民事合同法律規(guī)范。本案中，盡管協(xié)議相對人因自身原因?qū)е滦姓f(xié)議被解除，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任，但其在前期建設(shè)中進(jìn)行了大額投資和建設(shè)，因而整體上仍存在利益需要返還的可能，人民法院據(jù)此建議行政機關(guān)妥善處理好后續(xù)審計、補償事宜，有助于行政爭議的妥善化解，也有利于保障社會資本方參與公私合作的積極性和安全感。

來源：最高人民法院